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El origen de este alto
nivel de evasión
reside en tres causas principales:
1.- la
creciente complejidad del sistema de registro
y cumplimiento, mismo
que rebasa la
capacidad de la gran mayoría de los
contribuyentes para comprenderlo y consecuentemente
les aumenta sus costos de cumplimiento, lo
que es un desincentivo para registrarse y
cumplir con sus obligaciones fiscales;
2.- la ausencia de penas graves para los
evasores y los numerosos recursos legales
con los que
cuentan para contrarrestar la acción
de las autoridades;
3.- la existencia de numerosos renglones
en la ley y los códigos correspondientes
que facilitan la elusión y la evasión
con argumentos técnicos; en particular
la existencia de numerosos regímenes
especiales, los cuales además representan
una gran distorsión.
No podemos
concebir una buena administración
hacendaria sin corregir estos defectos. De
entrada sabemos que las tasas máximas
de los impuestos son suficientemente altas,
en particular para los pequeños contribuyentes
cautivos de este sistema. Por lo mismo, no
proponemos un incremento en la tasa máxima
del ISR ni del IVA, pues es innecesario e incluso
podría ser contraproducente y, en vez
de aumentar, causar una reducción en
la recaudación. En particular, con la
economía informal tan extendida, entre
30% y 40% del producto total, el aumento de
tasas y el cobro de IVA sobre alimentos y medicinas
crearía un incentivo para la evasión. El agotamiento del
actual sistema es más
que evidente. El sistema parece ser como un
coche antiguo, pesado y maltratado al que todo
le falla sin que se puedan encontrar las piezas
de repuesto. Intentar arreglar este vehículo
sería como meterse en una tarea sin
fin que al final resultaría mucho más
costosa que comprar un coche nuevo. Si el sistema
captara 20% del PIB es claro que su fortalecimiento
por la misma vía que hasta ahora se
ha seguido representaría una alternativa
viable. Este, sin embargo, no es el caso, pues
la captación de ingresos tributarios
ha fluctuado en el largo plazo entre 10.5%
y 11% del PIB, cuando en contraste era 12.8%
en 1980.
Parte del problema
ha sido la creciente complejidad del sistema
por la adición de numerosos
regímenes especiales y exenciones o
créditos fiscales. La recaudación
federal en el último año (2004)
fue de $770 mil millones. La Secretaría
de Hacienda ha indicado que el costo de las
exenciones y regímenes especiales, incluyendo
subsidios e incentivos asciende a $529 mil
millones o el 6.7% del PIB para el ejercicio
fiscal de 2005.
La misma Secretaría denomina esta
suma con el término eufemístico “gasto
fiscal”, como si fuera un gasto necesario
de incurrir al efectuar la recaudación.
El problema con este análisis es que
la suma del llamado “gasto” representa
69% de lo que se recauda. Así es como
habría que entender el hecho de que
en México pasamos tanto tiempo afinando
leyes, códigos y misceláneas
para que acabemos por no recaudar más
de dos terceras partes del flujo potencial
de impuestos según las reglas generales.
Si hay algo que atestigua lo poco útil
de este sistema es precisamente esta gran filtración,
como la de una tubería que deja escapar
dos terceras partes del agua que debería
transportar.
Destacan por su importancia
las exenciones correspondientes al Impuesto
sobre la Renta
de Empresas (ISRE) y al Impuesto al Valor Agregado
(IVA), los cuales representan el 63.7% del
total. En el Impuesto sobre la Renta Empresarial
sobresalen por su importancia relativa las
deducciones autorizadas, así como la
aplicación del crédito al salario,
conceptos que en conjunto significan poco más
de 86% de las exenciones por ISR, es decir
185 mil millones de pesos. La aplicación
de tratamientos especiales y las facilidades
administrativas representan 29 mil millones
de pesos.
El gasto fiscal de
mayor importancia en el ISR es el relativo
al régimen de transición
que se otorgó con motivo de la sustitución
de la deducción de compras por el costo
de lo vendido. Este régimen de transición
implica que se difiera una parte importante
de los impuestos que se deberían pagar
bajo la nueva ley. En efecto, de la acumulación
de inventarios al 31 de diciembre de 2004,
los contribuyentes ya habían hecho la
deducción total desde el momento de
su compra.
Los regímenes especiales de tributación
con todas sus modalidades son alrededor de
cuarenta en la ley y en los reglamentos Esta
maraña ha hecho toda la administración
tributaria en extremo compleja, por lo cual
estimula la evasión. Por ejemplo, el
sub-sistema para la agricultura, ganadería,
pesca o silvicultura redunda en una debilidad
intrínseca del sistema jurídico
de impuestos por el gran número de litigios
sobre impuestos.
Desde luego que hay
sectores de la economía
que en su momento justificaron la creación
de regímenes especiales, por lo cual
cada uno de ellos deberá juzgarse en
sus propios méritos. Pero aun así el
número de ellos es excesivo para el
manejo eficiente por cualquier sistema.
El gran tamaño de la distorsión
ha transformado a este sistema impositivo en
un sistema redistributivo del ingreso de hecho,
sin que ninguna autoridad le haya dado ese
papel y estando lejos de ser el mejor vehículo
para ello. Más aun la redistribución
ha dañado el poder adquisitivo de la
clase media.
Puede verse en el
Anexo que el régimen
especial que asigna una tasa cero en IVA a
alimentos y medicinas representa menos de una
quinta parte del conjunto de estos regímenes.
No obstante, fue en la eliminación de
este régimen en donde se centraron los
dos intentos de reforma fiscal de la actual
administración, lo que demuestra que
dicha reforma ni siquiera habría atacado
el problema de la recaudación de manera
frontal y, peor aun, descansaba en golpear
a la clase media una vez más.
Ahora bien, el hecho
de que estas exenciones y regímenes vengan acompañadas
de todo tipo de argumentos técnicos
bajo el tema de las necesarias facilidades
a la inversión o el fomento hace que
todo esto represente una pieza de ficción
y poca seriedad, ya que, por el tamaño
tan grande de las exenciones, sugiere que las
reglas generales y posiblemente las tasas no
están adecuadas a una realidad.
El aparato de vigilancia
del Sistema de Administración
Tributaria (SAT) aporta más evidencia
sobre el agotamiento de este modelo. El SAT
administra hoy 147 mil juicios contra contribuyentes,
de los cuales pierde la mayoría de los
juicios importantes por su monto. Sus 2,000
abogados, siendo tan numerosos y
representando un gran problema de administración
en todos sentidos, no logran cubrir todos los ángulos
delicados en los juicios más importantes.
Por su parte, los contribuyentes disponen de
abogados mucho más calificados y mejor
pagados.
Establecer mayores
controles mediante nuevos y frecuentes requerimientos
para el registro
de los contribuyentes y para asegurar que estén
al corriente de sus pagos simplemente entorpece
el pago de los mismos para los contribuyentes
cumplidos y encarece el cobro para todo el
sistema. Peor aun, encarece la administración
de los contribuyentes. Éstos deben incurrir
en gastos excesivos de aparatos contables,
deben mantener líneas bancarias con
acceso al internet como único medio
de pago, y deben procurar numerosos documentos
de comprobación que luego tienen que
ser procesados con recursos humanos que serían
mejor utilizados si se dedicaran a producir
o a vender más.
Esto es la mejor receta
para exasperar e irritar a los contribuyentes
y desincentivar
el cumplimiento. A los contribuyentes los hemos
visto como posibles delincuentes evasores y
no como contribuyentes a quienes les debemos
facilitar su pago. Por la misma razón
el aparato recaudador ha perdido el respeto
y el aprecio de los contribuyentes y ha dado
lugar a una cultura de no pago de impuestos.
A esto último también ha contribuido
el dispendio del gobierno ante los ojos de
la gente. Los altos sueldos, las grandes oficinas,
los viajes de los altos funcionarios reseñados
por la prensa, el gasto de publicidad y el
lujo ostensible que los rodea crean un sentimiento
de resistencia entre la gente por el no pago.
El contribuyente con frecuencia se pregunta
porqué pagar cuando él necesita
el dinero para resolver problemas básicos
de su hogar o de su empresa si el gobierno
en cambio derrocha lo que recibe.
Nuestra propuesta
es aumentar la recaudación
mediante varias medidas, excluyendo como ya
se mencionó, el aumento de las tasas
o la creación de nuevos impuestos. Este
aumento se basaría en:
- Ssimplificación
del régimen
de cumplimiento y de la forma de cálculo
y pago;
-
Propuestas para
hacer más clara
la ley en la materia, elevando a
categoría
de grave el delito de evasión;
Mejoras en la administración a
partir de métodos de trabajo y
organización
mucho más lineales entre recaudación
e ingreso de contribuyente, más
sencillos y menos costosos;
Reconsideración
rigurosa de todos los esquemas especiales,
mismos
que deberán
justificarse de conformidad con
las prioridades del Plan Nacional
de
Desarrollo.
ANEXO
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