Al primer trimestre
del 2005, la deuda neta del sector público ascendió a 3
billones 260 mil 322 millones de pesos o 43.3%
del PIB, de acuerdo con el informe sobre la Situación
de la Finanzas Públicas, de la Secretaría
de Hacienda y Crédito público.
La
deuda neta total se ha incrementado durante
la presente administración en 940 mil
641 millones de pesos. En el año 2000
cada mexicano debía al nacer 23,058
pesos y para el primer trimestre del 2005 cada
mexicano debe 30,312 pesos. La deuda per capita
de los mexicanos se ha incrementado en 7,254
pesos en lo que va de esta administración.
La Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, en su articulo
73 fracción VIII, establece como una
facultad exclusiva del Congreso sentar las
bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal
puede celebrar empréstitos sobre el
crédito de la Nación.
El mismo ordenamiento
establece que es el Congreso de la Unión el único
Poder facultado para aprobar la deuda pública,
para reconocerla y por lo tanto para mandarla
pagar.
Para regular la aplicación de este
mandato constitucional, el 31 de diciembre
de 1976 se publicó la Ley General de
Deuda Pública. Entre otros señalamientos
queda claramente definido el papel que jugarán
el Congreso y el Ejecutivo Federal en materia
de deuda pública.
Sin embargo, el 21
de diciembre de 1995 se hicieron enmiendas
a la Ley General de Deuda
Pública estableciendo un nuevo concepto
denominado “deuda contingente” o “pasivos
indirectos”. Esta sutil, pero significativa
modificación, ha resultado en que el
Ejecutivo Federal salve el requisito de la
aprobación del Congreso para varias
categorías de endeudamiento.
Bajo la modalidad
de los “pasivos contingentes” se
han llevado a cabo operaciones de endeudamiento
de la economía sin apego riguroso al
espíritu del mandato constitucional.
Infortunadamente,
la mayor parte de este endeudamiento fue
incurrido con el objeto de
rescatar empresas fallidas, es decir proyectos
de capital de riesgo asumido en principio por
inversionistas privados. En última instancia,
sin embargo, estos inversionistas recurrieron
al apoyo del gobierno para compensar pérdidas
de sus empresas y evitar la bancarrota. El
gobierno ejecutó así el rescate
de los bancos comerciales y las empresas concesionarias
de carreteras. La deuda contingente también
incluye la cartera vencida de la banca de desarrollo
que también representa créditos
a empresas y la deuda incurrida por el sector
energético para financiar proyectos
de inversión.
Estos últimos empréstitos han
sido bajo la forma de Proyectos de Inversión
con Impacto Diferido en el Registro del Gasto
Público (Pidiregas).
La aplicación de la categoría
de deuda “contingente” ha facilitado
así la acumulación con cargo
a la Nación de deudas de múltiples
orígenes y tipos de manera poco cuidadosa,
cuando en realidad dicha deuda encierra graves
conflictos. Éstos pueden ser de orden
moral, por ejemplo la socialización
de las pérdidas y la privatización
de las ganancias en el caso de los bancos que
luego de ser rescatados fueron vendidos a extranjeros
a precios más altos que lo que costaron
a sus accionistas. Los conflictos también
pueden ser de orden técnico, es decir
pagar más en intereses por una deuda
que a final de cuentas es deuda pública
y que sin embargo representa una carga en intereses
superior a las carga de la deuda soberana.
La deuda “contingente” ha adquirido
tal peso en los pasivos de la nación
que no es concebible que se clasifique aparte
de las obligaciones soberanas cuando esta clasificación
entraña mayores costos en intereses.
Es entonces imprescindible desentrañar
las razones por las cuales no ha estado consolidada
hasta ahora y explicarlo así a la opinión
pública y al Congreso. Asimismo, debe
consolidarse con el resto de la deuda pública
para procurar un ahorro en el costo de los
intereses.
De la deuda pública total al cierre
de marzo de 2005 por $3 billones 260 mil 322
millones de pesos, el 47% es ($1 billón
536 mil 236 millones de pesos) son “pasivos
contingentes”, mismos que no han contado
con la aprobación explícita del
Congreso.
La deuda interna presupuestaria, es decir
la deuda directa “oficialmente
reconocida”, según la Secretaría de Hacienda, es de $942,185.3
millones de pesos. La deuda interna no presupuestaria o “contingente” (Rescate
Carretero, IPAB, Pidiregas y Banca de Desarrollo) ascendió a $1 billón
724 mil 086 millones de pesos.
En el caso de la deuda
contingente interna, destacan los pasivos
del IPAB que ascendieron
a 675,733.4 millones de pesos y los derivados
del rescate carretero (FARAC—Fideicomiso
de Apoyo al Rescate Carretero), que ascendieron
a 157,892.0 millones de pesos.
La deuda externa “contingente” fue
de $451 mil 714.2 millones de pesos en adición
a la deuda externa presupuestaria de $781,900.8
millones de pesos. En esta categoría
destacan los pasivos externos derivados de
los Pidiregas, por $392, 897 millones de pesos.
Puede apreciarse la magnitud de estos pasivos,
es decir el 50% de la deuda externa presupuestal.
Así, de los
$30,312 pesos que cada mexicano adeudaba
en marzo; $6,353.5 pesos
son por concepto del rescate bancario, $4,107.6
pesos por Pidiregas, $1,748.6 pesos por el
quebranto de la banca de desarrollo, $1,491
por el rescate carretero y $354.1 pesos por
los programas de apoyo a deudores que forman
parte del paquete del rescate bancario, pero
que siempre se han clasificado como una partida
aparte.
En suma, de los $30,312
pesos que cada mexicano debe, $16,656.6 pesos
son deuda presupuestal
contraída directamente previa aprobación
del Congreso, y $14,455.4 son deuda contingente.
Cada mexicano debe $18,925.7 pesos de obligaciones
internas y $11,386.3 pesos de obligaciones
externas. Como se ilustra en el Cuadro I abajo
Así, el nuevo gobierno heredará una deuda total de aproximadamente
$3 billones 600 mil millones de pesos. Sus programas de desarrollo y gasto de
inversión serán altamente vulnerables al comportamiento de las
tasas de interés nacionales e internacionales, dada la fuerte presión
que una deuda tan grande ya ejerce sobre las finanzas públicas.
La
Necesidad de Transparentar la Deuda
Cualquier gobierno
está impedido de
obligar a sus ciudadanos a pagar más
impuestos si los ciudadanos no tienen información
de qué va a hacer con ese dinero y ese
es precisamente el papel que juega el Congreso
en la aprobación de cualquier solicitud
de endeudamiento y de cambio de impuestos.
Por eso es necesario transparentar, el monto,
el origen, la estructura y la composición
de la deuda contingente como requisito indispensable
para reconstituir la confianza pública
y para conocer y enfrentar la verdadera carga
fiscal de su servicio.
En la actual definición de las autoridades
sobre el balance fiscal tal y como se muestra
en los Criterios Generales de Política
Económica cada año, dicho balance
es la diferencia entre el Ingreso Presupuestal
y el Gasto Presupuestal. Como parte de este último
están los intereses de la deuda presupuestal,
pero no los de la deuda no presupuestal o contingente.
Por ello la Secretaria
de Hacienda desde el año 2000, utilizó el termino
Requerimientos Financieros del Sector Público
(RFSP), para incluir el cálculo de los
costos del servicio de toda la deuda, incluyendo
la contingente, pero distinguiendo la suma
resultante de la del déficit fiscal
presupuestal. En realidad en cualquier otro
país del mundo los RFSP siempre se igualan
con la suma del déficit fiscal.
Así, en el año 2000 el balance
fiscal proyectado en el Presupuesto de Egresos
fue de $77 mil 400 millones de pesos, pero
los RFSP fueron de $264 mil millones de pesos.
Al no estar esta suma explícita en el
Presupuesto, no hay ninguna claridad sobre
el origen de los recursos que financian estos
costos. Es un hecho, sin embargo, que dichos
recursos no pueden más que provenir
de las contribuciones de los mexicanos, pero éstos
no saben cómo ni en dónde se
han aplicado.
La Carga Fiscal de la Deuda:
De acuerdo con los últimos Presupuestos
de Egresos de la Federación el costo
financiero de la deuda representa 3.0% del
gasto neto total e incluye los intereses que
genera la deuda interna y externa presupuestal,
incluidos los Organismos y Empresas del Estado
(principalmente Pemex). Desde el rescate bancario,
el Presupuesto incluye el componente real de
los intereses de la deuda causada por el rescate
bancario y los pagos de Pidiregas. Se excluyen
del Presupuesto, sin embargo, los costos del
servicio de la deuda por el Rescate Carretero,
y por la Banca de Desarrollo.
La carga fiscal de la deuda pública
ha obligado a las finanzas gubernamentales
a sacrificar gasto en inversión productiva
para hacer frente al servicio de la deuda.
La
Deuda Contingente:
Una deuda contingente
es en todo momento un pasivo que está sujeto
a la ocurrencia de un suceso eventual, por
lo cual su cumplimiento
es incierto.
En virtud de su indeterminación,
los pasivos de esa naturaleza no se contabilizan
propiamente como deuda, aunque siempre se debe
informar sobre ellos en las cuentas de orden
de un balance general o en notas a los estados
financieros.
Esta deuda, como ya
lo señalamos arriba,
esta conformada principalmente por:
- Pidiregas;
- Obligaciones del Rescate Carretero (FARAC)
- Deuda
incurrida en el rescate bancario (FOBAPROA-IPAB);
- Pasivos
de la Banca de Desarrollo
-
Programa
de Apoyo a Deudores, que fue una variante
del rescate bancario, ofreciendo
apoyo directo a deudores a condición
de que cumplieran sus obligaciones con la banca,
de
tal manera que este concepto podría
incluirse como parte del (2) arriba.
Con frecuencia se
menciona a la deuda de los sistemas estatales
de pensiones como deuda
contingente. Esto es correcto, pero no así que
su monto se estime únicamente a partir
de las obligaciones proyectadas a futuro, sin
calcular también el flujo de ingresos
de contribuciones, el cual requeriría
de una proyección del empleo.
La
Operación de Transparentar la
Deuda y Tratar de Reducir el Costo de su Servicio
Como principio, en
el Proyecto Alternativo nos proponemos transparentar
la deuda contingente,
sumarla a la deuda presupuestal y luego proceder
a examinar formas para reducir su costo, ya
sea alargando los plazos de vencimiento, reemplazando
deuda en pesos por deuda en dólares
o refinanciándola mediante otros pasivos.
Para
transparentarla cada tramo de deuda debe
tratarse por separado,
pues el origen
de estas obligaciones es distinto según
se trate de la deuda de Fobaproa-IPAB o de
los otros conceptos de pasivo. La operación
de transparentarla será compleja y deberá satisfacer
las normas legales.
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